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Nosso Século XXI (2ª Ed.)

Perdemos a vanguarda
de consórcio público?

  JEROEN KLINK - 16/09/2008

Um dos aspectos pouco ressaltados no debate sobre globalização se refere ao papel das regiões metropolitanas na economia internacional. As regiões metropolitanas concentram grande parcela da riqueza produzida num país e também altos índices de pobreza e segregação socioespacial. No atual momento do capitalismo internacional, caracterizado por nova fase de reestruturação das escalas local, nacional e internacional de poder, as áreas metropolitanas surgem como território estratégico.

No entanto, há um paradoxo. Enquanto presenciamos processos de mobilização produtiva nas cidades-região em torno de estratégias de geração de trabalho e renda, de sustentabilidade ambiental e de combate à exclusão social, observamos ao mesmo tempo fragilidade nas estruturas institucionais que deveriam nortear a gestão, organização e financiamento das áreas metropolitanas.

Não se trata de dilema exclusivo brasileiro. Estudos internacionais recentes de organismos como OCDE (Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) apontam descompasso entre as oportunidades das regiões metropolitanas, por um lado, e os instrumentos de governança dos quais dispõem, por outro lado. Os estudos indicam uma variedade de estratégias para aperfeiçoar a governança metropolitana, negando a idéia de um ajuste institucional único. Cada arranjo metropolitano também passa por mudanças no decorrer do tempo.

Por exemplo, o modelo espanhol centralizado de gestão metropolitana, implantado no regime pós-Franco, efetivamente fez com que a região-funcional coincidisse com a região-administrativa, particularmente por meio das chamadas comunidades autônomas. De certa forma, as comunidades autônomas (governos regionais metropolitanos, inclusive com presidente eleito) representaram o resultado de um processo de descentralização parcial do Estado espanhol para as regiões e não para as cidades.

No caso da Capital Madri, a vantagem era de que a região metropolitana conseguiu, em tempo relativamente curto, produzir avanços concretos na implantação de uma rede de infra-estrutura urbana de interesse comum. O sistema metropolitano de transporte público foi emblemático. Desde 1984, a extensão da rede de metrô dobrou. O consórcio público de transporte — com participação intensa da comunidade autônoma, municípios e governo federal, além de representantes de trabalhadores e de empresas — conseguiu coordenar os macroinvestimentos e a implantação de tarifa única. É consenso que a região metropolitana, por meio da comunidade autônoma, foi essencial na criação de um sistema de transporte público que efetivamente conectasse a cidade-pólo de Madri com seu subúrbio.

No entanto, recentemente, Madri tem contestado a força das comunidades autônomas e reivindica parcela maior dos recursos e atribuições no âmbito do pacto metropolitano. Nesse sentido, o ativismo de Madri em novas áreas temáticas que até recentemente foram atribuições exclusivas da região (política de ciência e tecnologia, transporte, desenvolvimento econômico etc.) não pode ser dissociado da tendência mais geral no sistema espanhol para avançar mais um passo no processo de descentralização, desta vez repassando atribuições das comunidades autônomas para as cidades.

Um exemplo diferente é o modelo norte-americano descentralizado de governança, caracterizado pela proliferação de inúmeros governos locais e agências setoriais — sem uma estrutura institucional de coordenação. Vale lembrar que o modelo consolidou-se no contexto de uma cultura institucional norte-americana que estimulou a concorrência entre atores locais, além de resistir à criação de grandes estruturas burocráticas que se distanciassem da dinâmica local. Como no caso espanhol, o sistema de governança norte-americana também sofre pressões por mudanças. Mais particularmente, a fragmentação e duplicação de programas locais, além da proliferação dos problemas ambientais e de segregação socioespacial, aumentam também nos Estados Unidos a pressão política em prol da retomada de uma Agenda Metropolitana.

O caso brasileiro é também singular. O enxugamento acelerado e forçado do parque industrial obsoleto nos anos 1990 afetou duramente as regiões metropolitanas, que não dispunham de ferramentas de gestão adequadas ou de respaldo institucional suficiente. O Grande ABC não fugiu do quadro de reestruturação defensiva, exacerbado pela ausência de instrumentos adequados para coordenar uma estratégia de reconversão. No entanto, puxado pelo saudoso prefeito de Santo André Celso Daniel e com apoio de lideranças da sociedade civil, a região se conscientizou sobre os desafios do futuro. Transformou-se em espécie de laboratório de regionalidade e poder constituinte (à luz da ausência de um poder constituído), que culminou na criação do Consórcio de Prefeitos (1990), da Câmara Regional (1997) e da Agência de Desenvolvimento (1998).

Apesar da falta de respaldo institucional perante o pacto federativo, essas instituições foram responsáveis pela articulação, planejamento e execução de uma série de projetos regionais de interesse comum. O sistema de governança proporcionou uma plataforma política que aglutinou os vários atores locais — governo do Estado, prefeituras, representantes do empresariado e do movimento sindical, entidades da sociedade civil e universidades — e que foi capaz de mobilizar a comunidade regional em torno de uma agenda concreta de revitalização socioeconômica, urbanística e ambiental.

É verdade que nem todos os acordos e pactos elaborados no âmbito das instâncias regionais saíram do papel. O próprio sistema regional deparou-se com avanços e retrocessos em função dos ciclos políticos. É também inegável que a morte de Celso Daniel significou duro golpe na criatividade, ousadia e impulso empreendedor do modelo de articulação do Grande ABC.

Mesmo assim, a idéia chave de outro paradigma de gestão regional-metropolitano, que fosse ao mesmo tempo democrático e eficaz, fez escola e enraizou-se no Grande ABC na década de 1990. A trajetória da própria Agência de Desenvolvimento ilustra a tese. Instituição criada no âmbito da Câmara Regional para viabilizar a estratégia econômica local, a Agência sofreu no início de 2002 crise profunda após a morte do diretor-geral Celso Daniel. O bloco de 11 Ciesps e associações empresariais abandonou a Agência, alegando falta de resultados concretos. Não cabe aqui analisar o mérito ou o motivo real da decisão em momento tão delicado do processo regional, mas o fato é que o empresariado industrial e comercial voltou à Agência. Com todas as fragilidades operacionais, a instituição opera um portfólio de projetos de fomento às micro e pequenas empresas cujo mérito é indiscutível.

Portanto, as conquistas da regionalidade do Grande ABC na década de 1990 foram reais. No entanto, nos últimos anos, há indícios de perda no momentum. A primeira fase do processo regional desse período buscou minimizar o impacto da crise econômica e o custo associado às chamadas externalidades negativas (o destino final dos resíduos sólidos, os gargalos na infra-estrutura urbana etc.). Na fase atual, é preciso ir além, pois a região precisa de bens públicos capazes de aumentar a qualidade de vida da população, transformando assim o Grande ABC de subúrbio da metrópole em uma das novas centralidades metropolitanas.

Talvez o reflexo mais claro dessa inflexão no movimento regional foi a relativa ausência de iniciativas ousadas diante da mudança na postura do governo federal em relação à questão regional-metropolitana. Desde os primeiros momentos, o governo Lula da Silva priorizou o tema da organização, gestão e financiamento das regiões metropolitanas em geral e o modelo regional em particular. No plano geral, isso culminou na aprovação da Lei dos Consórcios Públicos, que busca fortalecer as instituições dentro do pacto federativo. No caso do Grande ABC, o governo Lula reagiu em tempo recorde à série de reivindicações históricas que estavam formalizadas na chamada Carta do ABC. Concretamente, o governo federal estruturou um pacote de medidas com impacto direto no tecido socioeconômico da região, principalmente por meio da aprovação da UFABC (Universidade Federal do Grande ABC), da negociação de um acordo comercial que viabilizasse a ampliação do Pólo Petroquímico de Capuava e a liberação de recursos para vários programas estratégicos como o sistema coletor-tronco para recebimento do esgoto.

Paradoxalmente, a própria região que provocou a retomada da questão metropolitana na agenda da União, depois de silêncio de duas décadas, não caminha na direção de capitalizar e dinamizar o ambiente federal favorável ao modelo inovador de articulação regional. Deixa, assim, de dar um salto de qualidade em governança regional. Vejamos alguns dos exemplos mais óbvios.

Momento é propício para empresários
aliarem-se à UFABC, que é nova, sem o
vício introspectivo das universidades públicas

Imediatamente após a aprovação da lei que criou a Universidade Federal do Grande ABC, em 2004, o Ministério de Educação desencadeou processo para escolha e implantação do primeiro campus. A única Prefeitura que apoiou e acreditou no programa foi a de Santo André. Hoje, a UFABC funciona na cidade com cerca de dois mil alunos e 150 professores doutores. A meta para o primeiro campus na cidade é chegar à capacidade de 11 mil alunos, com corpo docente de 600 professores doutores. Mas, mesmo considerando o relativo êxito da implantação física da UFABC em Santo André, a região ainda não conseguiu enxergar a potencialidade da presença de uma universidade pública. No caso de São Bernardo, vale lembrar que a atual administração municipal não disponibilizou, mas insistiu em vender à União um terreno para o segundo campus na cidade.

Como aconteceu em tantas outras cidades-região bem-sucedidas, desde que seja bem aproveitada, uma universidade pode representar elemento crucial na estratégia de revitalização das economias regionais. Mais particularmente, a aliança estratégica entre meio acadêmico e setor produtivo em torno de processos de ciência, tecnologia e inovação fortalece a capacidade do empresariado local de se inserir em cadeias globais de valor. No caso do Grande ABC, o momento é propício para montar parcerias, considerando que a UFABC é nova, sem os vícios tradicionais associadas à postura mais introvertida da universidade pública.

O setor privado da região — mais particularmente micro e pequenos empresários — precisa urgentemente acelerar processos de modernização tecnológica e empresarial. Além disso, as demais esferas do governo despertaram para a questão da inovação e providenciaram ambiente favorável à parceria entre empresa e universidade. Cabe aqui destacar a Lei de Inovação, a Lei do Bem que proporciona incentivos fiscais para projetos de inovação tecnológica, e os novos editais de agências como Finep pelo lado do governo federal, além da ampliação da Rede Paulista dos Parques Tecnológicos, por iniciativa do governo do Estado. Esses programas fornecem incentivos financeiros, fiscais e normas mais flexíveis para dinamizar a inovação tecnológica da indústria. Por fim, um pacto territorial entre meio acadêmico e empresariado em torno de Ciência, Tecnologia & Inovação fortaleceria também as incubadoras locais, implantadas na fase anterior do processo regional. Isso representaria passo concreto na direção de um sistema regional de inovação mais madura, inclusive com participação direta das grandes empresas no papel de âncoras.

Um segundo exemplo se refere à Agência de Desenvolvimento.
Conforme mencionamos anteriormente, a instituição transformou-se em agente reconhecido no arranjo institucional da região. No entanto, e diferentemente das agências européias de desenvolvimento, não dispõe de instrumentos para efetivamente influenciar no mercado imobiliário e desencadear transformações a partir de projetos territoriais concretos. Perde, assim, oportunidades importantes no sentido de integrar suas políticas de fomento a micro e pequenas empresas numa perspectiva mais ampla de transformações urbanística, tecnológica e socioeconômica que vêm ocorrendo. O custo de oportunidade da ausência de um foco territorial ficou ainda mais presente à luz da aprovação e regulamentação da lei federal do Estatuto da Cidade em 2001.

O Estatuto da Cidade desencadeia obrigatoriamente uma nova safra de planos diretores, com a perspectiva de induzir o uso e ocupação de acordo com visão mais integrada — compatibilizando inclusão social, competitividade e sustentabilidade ambiental. Aumenta o leque de instrumentos do setor público para intervir no mercado imobiliário, mas o faz sem colocar o setor privado numa camisa-de-força. Se bem montado, o processo de discussão oferece amplo espaço para os atores locais (empresários, trabalhadores, organizações não-governamentais, academia) influenciarem na montagem do novo plano.

Agência não faz integração para
revitalização de territórios e cada
cidade se fecha no próprio plano diretor

No entanto, a discussão sobre o novo arcabouço legal para nortear o uso e ocupação do solo e a organização socioespacial da cidade ficou muito distante do outro debate sobre o aperfeiçoamento das estratégias regionais. De um lado, a Agência nunca conseguiu se integrar aos programas de revitalização territorial que surgiram em cidades como Santo André (Eixo Tamanduatehy). Do outro, em quase nenhum momento as próprias cidades se preocuparam com a regionalização dos respectivos planos diretores municipais. Consequentemente, e para dizer o mínimo, encontramos um caleidoscópio de planos diretores municipais, elaborados de forma diferenciada e sem elo que os conecte numa perspectiva de desenvolvimento regional mais amplo. A Agência de Desenvolvimento, com apoio de um conjunto de atores da sociedade, teria papel estratégico para preencher essa lacuna na engenharia regional.

Um último exemplo da ausência de pioneirismo se refere à dimensão institucional do modelo regional. A partir de 2002, as lideranças se conscientizaram acerca da fragilidade operacional do modelo Grande ABC e da necessidade de fortalecer mecanismos para execução de projetos. Mais uma vez, foi o empreendedorismo das lideranças regionais que provocou a aprovação e regulamentação de uma Lei de Consórcios Públicos federal, que fortalece, do ponto de vista jurídico e operacional, os consórcios, possibilitando a transformação em instituições de direito público.

No entanto, repito, a própria região que provocou a discussão sobre o fortalecimento institucional dos consórcios ainda não caminhou na direção de aproveitar os avanços proporcionados pela nova lei. Ainda antes da aprovação da lei, em 2004, a então presidente do Consórcio de Prefeitos, Maria Inês Soares, encomendou estudo à FGV (Fundação Getulio Vargas) para preparar a estrutura organizacional e jurídica do Consórcio do Grande ABC à luz da nova legislação. O estudo previu que a transformação do Consórcio em organismo de direito público aumentaria significativamente a capacidade de executar projetos. Evidentemente, a transformação do consórcio-planejador em espécie de autarquia regional, que executaria tarefas delegadas pelo conselho de prefeitos, implicaria num processo duro de reorganização e profissionalização do organismo, obrigando ao enxugamento de setores e, ao mesmo tempo, exigindo a contratação por concurso público de profissionais que pudessem coordenar e gerenciar novos projetos.

O Consórcio Intermunicipal não apresentou avanços significativos desde os primeiros passos da gestão de 2004, o que remete a uma ausência de análise contundente do relatório produzido pelos estudos da FGV. Além disso, existe preocupação equivocada em relação à nova lei, de acordo com a qual haveria um contágio fiscal generalizado, fazendo com que os problemas financeiros de uma cidade transbordassem para as demais. Na realidade, por exigência do chamado contrato de rateio, para qualquer processo de consorciamento a lei faz exatamente o contrário: induz a gestão compartilhada”por empreitada”, com definição exata dos custos e riscos. Nesse sentido, a lei pode representar um elemento (e não o único) no fortalecimento da capacidade regional de execução de programas e projetos, o que, ao mesmo tempo, poderia facilitar a articulação regional por meio da efetiva atualização e execução de uma série de programas ainda pendentes no âmbito da Câmara Regional.

A regionalidade no Grande ABC deveria avançar; achar sua nova fase constituinte e retomar a posição de vanguarda no debate sobre o rumo político-institucional no País. Para isso, não basta repetir, de forma condensada, os momentos anteriores do ciclo virtuoso do planejamento regional — que agora parece ter se esgotado — mas, sim, ousadia, empreendedorismo e visão para avançar num processo criativo de consolidação, ampliação e profissionalização das próprias instituições regionais. Só assim o Grande ABC será capaz de capitalizar e aproveitar o ambiente nacional plenamente favorável aos modelos inovadores de desenvolvimento regional.

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